对内地与香港建立自由贸易区的几点看法

对外经济贸易大学国际贸易研究所  华晓红

一、问题的提出

20世纪80年代中期以来，全球范围的区域经济一体化迅速发展。据WTO统计，迄今世界已签订120多个区域自由贸易协定，贸易量排世界前30名以内却未签订任何区域贸易协定的国家（地区）或经济体只有中国、日本、韩国、中国台湾和中国香港。为什么这种情况出现在亚洲这几个贸易大国和地区，他们因此为本国本地区贸易造成了多少收益和损失，他们今后应该怎么做, 是一个很复杂的研究课题，尚无完整答案。但是，按照亚太经合组织的时间表，到2020年亚太自由贸易区正式生效，如果在此期间，俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等国在加入WTO的同时，又加入APEC或欧盟，那么世贸组织的全部成员都会同时是区域集团成员。

10多年前，面对方兴未艾的两岸四地经贸合作，不少人提出了颇具雄心的“中华经济圈”构想。但当时的内外部、主客观条件太过不成熟，从区域经济一体化理论上看，四地尚不具备组建经济集团的条件。除了众所周知的体制、经济发展水平的差异外，更重要的是：1、区域整合所带来的新的区内分工，可能与单个区域所追求的最大利益目标不一致；2、各个区域对全面开放市场的观点不一致。因此尽管表面上学者们讨论热烈，实际上四地当局谁也没有对此真正表现过兴趣。

10年后，情况发生了巨大变化。2001年11月，香港特区政府首先向中央政府提出了建立内地与香港自由贸易区的建议，并且得到中央政府同意积极考虑的回应。长期以来议论不止的四地经贸集团设想，从香港开始，一下子进入实质性商讨阶段，不禁使人感到有些突然和准备不足。为什么出现如此变化？笔者认为有四方面的原因（为使问题阐述方便，只限于对内地与香港的分析）：1、亚太区域贸易自由化浪潮的兴起。亚太各国和地区在APEC经济一体化缓慢进程中，掀起了签订双边自由贸易协定热潮，目前在APEC21个成员中，除香港、台湾、秘鲁、俄罗斯外，都已签订或正在商讨签订自由贸易协定，香港面临“边缘化”威胁，特别是与香港有诸多相似之处的新加坡在这一波浪潮中的积极表现，对香港刺激较大；2、中国内地的改革不断深入，市场经济体制日臻完善，经济长期保持高速发展，成为港澳台经济成长的重要支持因素。随着内地经济实力的提高和开放度的扩大，两地在相互经济合作中的地位已发生变化，香港从原先惧怕对内地过于依赖，转变为惧怕对在内地利益的过快失去；3、经过15年的艰苦谈判，中国终于成为WTO正式成员。内地对香港的任何优惠措施都将受到WTO规则的约束。中国承诺向世界尽快开放市场，各国争夺中国内地市场的竞争即将全面展开。面对世界列强的竞争，香港感到了压力，迫切希望抢占先机；4、香港经济发展所面临的深层次问题。

但是，无论原因和结果如何，内地与香港特殊贸易安排都不能脱离两方面的制约：第一，世贸组织的规定；第二，区域经济一体化理论。前者解释国际规则制约，后者解释经济利益制约。

二、内地与香港自由贸易安排与WTO规则

有人认为，80年代大规模兴起的区域经济集团起因于对多边贸易体制的失望与怀疑，乌拉圭回合的艰难曲折更加剧了这种情绪。但是，随着乌拉圭回合的结束和世贸组织的诞生，多边贸易体制进入崭新阶段，区域集团化不仅没有收敛，反而益发强势发展。其中根本原因是时至今日世界政治经济发展存在一个悖论，既世界经济一体化，特别是跨国公司的全球运作使得国际经济规则逐步统一化，国际规则的统一实际是对各国主权的消蚀。但是，世界经济一体化并没有形成可以协调各国利益的全球政治力量，国际关系仍然以主权国家为主体，在经济全球化，各国经济活动越来越遵循统一的国际经济规则的过程中，各国独立意识不仅没有削弱，反而日趋加强，各国间经济摩擦日益增多。经济全球化和各国利益独立这一悖论或称矛盾，将在很长时期内存在，区域集团化正是顺应这一形势的产物，它是全球政治经济统一过程中的必经阶段，是各国或地区为维护自身利益，增强竞争力，提高在多边贸易体制中谈判地位的一种手段。虽然区域经济集团的区域利益最大化目标对国际多边贸易体制是一种冲击，但由于各国经济相互依存的不断加深，区域集团对区域外市场的巨大需求，以及跨国公司全球生产方式，区域经济集团对世界经济一体化的促进力量要大于阻碍力量。因此，尽管区域一体化安排背离多边贸易体制非歧视原则，但是无论GATT还是WTO都承认它存在的合理性，但是同时制定了严格规定和审查程序，以尽量减少区域壁垒。

内地与香港间无论出于何种考虑，以及最终采取何种特殊优惠安排形式，作为WTO正式成员都必须遵守WTO有关区域经济一体化的规则。因而内地与香港间的行为不可能仅限于双边协商关系，而要受到多边贸易体制的审查和制约，不仅要考虑两地的共同利益，还要考虑对多边贸易体制中其他成员的影响。

WTO对区域经济集团的规则主要来自《1947年关贸总协定》第24条和《1994年关税与贸易总协定关于解释第24条的谅解》，以及《服务贸易总协定》第5条。第24条允许的关税同盟和自由贸易区协议是对最惠国待遇的最大例外，它成立的假设前提是这些协议并不必然对区域外成员构成威胁，而且可能促进世界经济一体化发展，因而允许区域经贸集团在严格的规定下存在，保证其成员间的特殊贸易安排的目的只是在于促进集团内部贸易，而不是提高对区域外成员方的贸易壁垒。内地与香港间如要实施特殊贸易安排的话，最值得注意的有两方面：第一，关贸总协定第24条第8款对关税同盟和自由贸易区定义和特征的规定。规定要求关税同盟和自由贸易区成员必须取消他们之间实质上所有贸易的关税和其他限制商业管理措施，避免区域成员内特殊利益集团利用机会提出贸易保护要求，对竞争力和效率低的进口竞争性行业实行保护。第二，自由贸易区与关税同盟的不同。关税同盟对外实行统一的关税和贸易政策，而自由贸易区成员各自对外实行不同的关税和贸易政策，对自由贸易区来讲，制定统一的原产地规定是非常重要的。虽然总协定对此并无具体说法，但对意图组建自由贸易区的成员来说，必须通过制定统一的原产地比例规定，以确定那些产品可以在区域内享受优惠待遇。

《1994年关税与贸易总协定关于解释第24条的谅解》（以下简称谅解）继承和发展了《1947年关贸总协定》第24条的规定，在首先确认区域集团对成员间经贸发展和世界经贸发展有贡献的基础上，提出了对新的或扩大的关税同盟和自由贸易区的审议标准和程序，修改和补充后的约束条件和具体要求主要有：1、关税同盟成立后的关税水平不得高于关税同盟成立前的关税水平，两个关税水平的对比应基于严格的加权平均税率，而且计算依据实际税率而非名义税率；2、为达到关税同盟和自由贸易区的过渡性临时协议，其合理期限一般为 10年，超过 10年则要向货物贸易理事会做出解释；3、接受WTO工作组检查；4、定期向WTO理事会做活动报告。其中2的规定旨在防止某些区域集团长期以临时协议为名,行歧视性贸易优惠安排之实。内地与香港贸易优惠安排也将受到此规定的约束，因此内地与香港自由贸易区的计划应该是务实的、有远见的、有发展余地的。

内地与香港关税和贸易政策差别较大，关税同盟的可能性几乎不存在，自由贸易区也缺乏条件，很可能采取过渡性自由贸易协议的做法，那么它所要关注的与WTO规定有关的方面是：关税水平前后变化的综合对比；“实质上所有贸易”的概念和范围；原产地规则；义务免除；过渡性协议期限等。

WTO对区域集团的规定应该说存在许多解释上的含混和漏洞，对此日本、韩国和香港等集团外成员曾很有意见，但是今天，这些漏洞在内地与香港优惠安排设计中可能被充分利用。

香港是服务业发达地区，服务贸易利益巨大，且比货物贸易具有更广阔的前景，内地与香港贸易优惠安排可能更多的兴趣在服务贸易上。涉及此方面的规定主要是WTO《服务贸易总协定》第5条。该条款允许一体化成员间在服务领域实行优惠安排，但规定了必须满足的限制条件，其内容比总协定24条更多的考虑了集团外成员的利益，因此，在设计两地服务贸易优惠安排时，应该认真考虑付出与得到的关系，以及各自长远发展利益。例如，5条6款规定，在区域集团协议形成前，已在协议任何一成员境内从事实质性商业经营的第三国服务提供者有权享受该区域集团内实现的优惠待遇。5条还规定，对集团外成员无意中从一体化协议中获得的贸易利益不能寻求补偿。因此，所谓“肥水不流外人田”的想法，并不是轻易可以实现的，或者实现的利益是有限的。

WTO尽管承认区域经济集团对世界经济一体化的作用，但也充分认识到区域集团对多边贸易体制的冲击和对贸易自由化理念的背离，因此制定了严格的限制条件和审查程序，但是正如任何法律都有漏洞一样，这些规定也是充满了含混之处，带有明显的妥协和时代限制，任何意图组建经济集团的成员都应该认真研究和充分利用。

必须特别指出的是，区域经济集团无论以何种方式出现，它首先要考虑的并不是国际规则，而是所有成员是否能从中获得总体福利的提升，实现发展前景。对这一问题的考量主要应依据经济一体化理论和双方经济发展需求。由于这一问题的复杂性和本文的限制，这里不展开论述。

三、内地与香港建立自由贸易区应研究的几个问题

虽然过去内地与香港的有关部门、专家、学者对两地建立类似自由贸易区的优惠贸易安排也有过提出和研究，但此次董特首正式提出，并很快得到中央政府积极回应仍然使人感到突然和准备不足，因而对它的前景有种种猜测，给媒体留下了较大想象空间。一些人的貌似肯定，实则猜测的说法，也给视听造成误解。笔者认为，两地建立自由贸易区，是两地在新世纪谋求进一步紧密合作，共同提高国际影响力和竞争力，应对经济全球化和区域一体化趋势的战略性选择，这一选择将影响两地在新世纪的国际形象和国际地位，因而应该是慎重的。两地作为世贸组织成员，都应在对由此将给双方可能带来的近期和远期影响进行深入研究的基础上，经过认真谈判，最终做出即符合双方利益，又符合国际规范的抉择。这在事前很难确立固定的时间表和最终合作形式。与其盲目猜测，不如认真研究以下几个问题：

1、两地建立自由贸易区的目的。两地在提出建议和回应建议的过程中，首先考虑的是政治目标，还是经济利益？是战略性的，还是策略性的？世界上的任何区域集团都不是单一目标的，但却有明显的倾向性。内地与香港在寻求什么？两地所寻求的目标是否一致？我们可以明显感到差距。如果不能找到弥合两地目标差距的共同点，那么合作可能是扭曲的，难以得到国际社会的认同，还会削弱设计者预期利益。香港和内地同属一个国家，国家内没有自由贸易区问题。但香港和内地又是WTO中的两个独立成员，优惠贸易安排只能在WTO成员身份基础上谈判，双方在谈判中的立场和思维方式，首先应该是WTO独立成员的，其次才是一个国家的，这种特殊关系决定了两地自由贸易安排的特殊性，也会引起国际社会和WTO其他成员的特别关注。

2、合作双方的互利互惠问题。区域经济集团中，无论是同质的工业化成员之间，还是有较大差距的发达成员与发展中成员之间都必须建立互利互惠关系，否则合作就没有基础。因此经济一体化理论总是把结盟成员经济发展阶段、收入水平、贸易制度相近作为基本条件之一。香港是自由港，开放度极大，即没有关税，对外资也没有限制，而内地则有较高的市场进入门槛。两地建立自由贸易区，香港所能做出的减让空间很小，而内地则要作较大让步。入世已使内地对世界尽可能地加快了开放步伐，从中国入世的承诺看，中国做出了巨大让步，所剩余的过渡期不过三、五年时间。两地间自由贸易安排，是让内地在对WTO现有承诺的基础上，在开放时间和开放领域对香港做更加优惠承诺，进一步缩短过渡期，这对内地会带来什么影响，内地是否能够承受都还缺乏研究。比如，关税进一步大幅下降可能减少税收收入和扩大进口品的冲击。如果说在这方面因港产品进口数额不大尚可以控制的话，那么服务贸易准入的扩大所带来的影响就不那么容易估计了。香港是国际都市，国际化程度很高，对香港企业的优惠可能就是对所有国际企业的优惠。而内地能从香港得到什么呢？也就是香港能给内地什么呢？比如政府采购、工程承包，在香港已有的公开透明的制度和WTO规则制约下，有否可能对内地特别优惠？服务贸易中的自然人流动，是否会引起更加敏感的问题，以至影响民众对两地优惠贸易安排的反对？如果两地优惠贸易安排是单向的，不能做到互利互惠，那么这种安排实际上对那一方都没有好处。

3、近期利益与长远利益问题。这是个在两地经济合作中始终存在和被多数专家所研究的问题。在香港回归时期，人们更多关心的是如何落实“一国两制”，保持香港的国际经济地位，现在提出两地自由贸易安排时，似乎这个问题已被淡化。笔者认为，国际经济地位是香港经济发展始终不可回避的问题，只是在不同时期有不同的策略。两地经济关系的紧密度是否会影响香港国际经济地位，一方面取决于香港自身经济发展和国际竞争力，另一方面取决于内地开放和国际化程度。在周边地区开放与发展的大形势下，香港国际功能的被部分替代和国际地位的相对下降是难以避免的。利用与内地同属一个主权国家的特殊经济联系，抓住中国入世的契机，寻求与内地建立自由贸易区，维护香港在本地区的竞争优势，对香港是一个重要的战略选择，对内地寻求在亚太地区有更大作为也是一个重要的步骤。但是，两地在谈判具体合作范围时，应该审慎考虑近期与远期利益。例如，香港在制造业向内地全面转移之后，服务业再次大规模向内地转移会给香港经济的长远发展和当地福利带来什么影响；不同集团和不同阶层的利益均衡问题等等。两地贸易优惠安排的层次，应最终取决于对各方面利益的全面考虑和谈判。

除此之外，两地间自由贸易安排还涉及诸如原产地规则的统一、当地企业资格认定等诸多技术问题，不会如某些人认为的在很短时间内就可以解决的。